批量域名查询注册日期_域名“新政”的三大风险，“注”在曹营“用”在汉

腾讯研究院高级研究员刘彦军

彭宏杰 腾讯研究院研究员

腾讯研究院助理研究员 张梦如

3月25日，工信部就《互联网域名管理办法（修订征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）公开征求意见。其中，删除了7条现有条款，重点修改了23条，新增了19条。部分修改和新增条款对相关域名业务影响较大，引发广泛关注和讨论。工信部还作了专门说明。

一、征求意见稿修改要点及积极意义

1. 修订要点

与现行规定相比，征求意见稿带来的变化主要体现在：

一是调整工业和信息化部职责，将域名注册服务机构的行政许可权下放至省级通信管理局。本次修改将原属于工业和信息化部的域名注册服务机构管理权下放至省级通信管理局，域名注册服务机构的申请和设立也由省级通信管理局负责。这也是落实2014年8月国务院《关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》关于下放域名注册服务机构审批权的规定的配套措施。

第二，对于在境内访问互联网的域名，从提供域名注册服务和网络接入服务的角度增加了新的约束性要求。第三十七条规定：“在境内访问互联网的域名，应当由境内域名注册服务机构提供服务，并由境内域名注册管理机构运行和管​​理。互联网接入服务提供者不得为境内访问互联网但非由境内域名注册服务机构管理的域名提供网络接入服务。”该条监管对象有两个：一是境内访问互联网的域名必须交由境内域名注册管理或服务机构管理或服务。二是互联网接入服务提供者不得为境内访问互联网但非由境内域名注册服务机构管理的域名提供网络接入服务。这也是本次修改最大的争议点。

三是更加重视网络安全和用户信息安全保护。首先，主管部门职责新增“网络与信息安全管理”和“依法保护用户个人信息和合法权益”。其次，在申请设立域名根服务器、域名根服务器运行机构、申请设立域名注册管理机构的规定中，要求申请人将其服务器或管理系统设置在境内，并建立应急备份系统和应急机制，确保网络安全。最后，还要求域名注册管理或服务机构有义务对域名注册信息进行核实，确保真实性、完整性，依法保护用户个人信息。

2.积极意义

在国家强调网络主权、更加重视网络安全的背景下，加强域名基础设施监管有以下积极意义：

第一，加强域名监管，体现网络主权原则。域名管制是政府管理互联网最直接、最有效、最简便的手段之一。但由于服务器接入互联网均在境内，域名由境外机构提供，行政机关难以有效处理这些域名，执法难度较大。

此次修改专门增加了解决这一问题的规定，例如第37条要求在境内访问互联网的域名必须由境内机构管理或者服务，可以有效解决上述执法难的问题，实现政府对境内网站和域名的全面管控。

同时这也体现了我国网络主权的基本原则。习近平总书记提出的网络主权原则，强调国家对境内互联网的绝对管辖权。如果服务器设置在境内，对应的域名由境内实体管理或提供服务，政府就可以秉持网络主权原则，对境内域名实现全方位管理。

二是推广中文域名，提升国际影响力。截至2015年12月，中文域名总数为3102万个，其中“.cn”域名总数为1636万个，但“.中国”域名总数仅有35万个。征求意见稿将推动中文域名和国家顶级域名发展应用作为立法目的之一，并在第六条进一步明确中文域名是互联网域名体系的重要组成部分，国家鼓励和支持中文域名体系的技术研究和推广应用。通过立法层面的引导和鼓励，不断提高“.cn”和“.中国”国家域名的申请数量，并逐步推广。

三是域名转移更加便捷，促进域名市场繁荣。征求意见稿规定，域名持有者可以选择、变更域名注册服务机构，原域名注册服务机构应当配合域名持有者转移域名注册相关信息。域名注册服务机构无正当理由不得阻碍域名持有者变更域名注册服务机构。这一规定为解决我国域名市场存在的域名转移难、限制多等问题提供了思路，便利了域名转移。

二、《征求意见稿》第三十七条实施风险评估

第37条涉及的问题源于域名的唯一性、排他性和全球性。每个域名在全球计算机通信网络中都是唯一的，一旦注册，该域名就全球唯一，其他人不能注册和使用相同的域名，除非该域名已被注销。

正是由于域名的全球唯一性，申请人可以通过域名注册服务机构向特定顶级域名的管理机构申请域名，而不受申请人与管理机构之间物理距离的限制。这也是互联网本身技术特性的必然结果。由于申请人可以跨国界委托域名注册，域名持有者在后续使用域名、将网站接入互联网时，可能位于与域名注册服务机构不同的国家或地区。这也给域名持有者所在国的域名管理带来挑战。

鉴于此，为加强域名管理，征求意见稿第三十七条作出了上述要求，成为本次修改过程中最受关注甚至争议的焦点。经梳理可发现，该规定若实施，将带来以下法律风险、政策风险和安全风险：

1.法律风险

1. 对于立法者来说，可能存在违法风险

首先，《立法法》第八十条第二款规定：“部门规章规定的事项，属于执行法律或者国务院行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得制定减少公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加部门的权力或者减少部门的法定职责。”据此，作为部门规章，在缺乏法律依据的情况下，征求意见稿不应该做出上述既限制域名持有者选择域名注册服务机构的范围，又限制互联网接入服务提供者提供网络接入服务的域名范围，减少相关主体权利或者增加其义务的规定。这显然违背了《立法法》第八十条的规定，可能存在违法行为。

其次，工信部对顶级域名只有有限的管理权限，并不具备所有顶级域名的管理权限。目前，我国核准的域名注册管理机构共有8家，负责14个顶级域名的运行维护和管理。按照许可范围，它们并不具备国际顶级英文域名的管理权限，也没有权利管理域名持有者的GTLD。但征求意见稿却要求，境内入网的域名必须由境内域名注册管理机构管理。这不仅涉及CCTLD，还涉及GTLD的境内管理，似乎缺乏法律依据。

2. 可能导致域名持有者与互联网接入服务提供者面临违约诉讼的风险

域名持有者与域名注册服务机构、互联网接入服务提供者就域名注册服务和网络接入服务签订了合法有效的服务协议，并约定了违约责任。本案中，第37条的规定将导致大量有效协议终止，无疑将使中国缔约方面临违约和诉讼风险，也将损害我国互联网行业在全球域名市场的声誉。

2. 政策风险

1.限制域名市场主体经营自主权，违背简政放权精神

根据《国务院2016年立法工作计划》规定，“继续减少行政审批，持续推进简政放权，进一步释放市场活力和社会创造力”。作为部门规章，也应按照简政放权的精神进行修改，以充分发挥市场在资源配置中的决定性作用为基本原则。但第37条的规定可能过度干预域名市场主体的经营自主权，违背了国家推进简政放权、增强企业活力、扩大企业经营自主权的基本精神。

2. 域名持有者面临不可预测的风险

权力不加限制就容易被滥用，行政自由裁量权亦然。征求意见稿并未明确规定停止域名解析的认定标准和程序。如果按照第37条规定，境外域名持有者将域名转回国内，无疑意味着一把名为“（域名解析暂停）”的“达摩克利斯之剑”悬在他们的头上，他们的域名随时面临被停止解析的风险。此外，域名注册服务机构的执行也极具随意性，除了执行行政部门的停止解析决定外，他们甚至可以在接到普通客户投诉后自行执行，例如2011年的“慧聪网断网事件”。

3. 安全风险

1. 域名持有者在域名转移过程中及转移后面临安全风险

如果上述规定最终得以实施，那么海外域名持有者将面临以下几种选择：一是将服务器部署到海外进行网络接入，但这会增加运维成本，影响用户访问体验；二是期待海外域名注册服务机构在国内申请设立境内域名注册服务机构，这将导致其域名的合法性受制于人；三是将域名迁移至境外，由境内域名注册服务机构提供服务。鉴于前两种方案的根本性缺陷，域名持有者会更多地考虑第三种方案，但这将带来巨大的安全风险：

首先，迁移的技术操作本身就带有较高的风险。域名转移涉及到域名信息的更新，如果NS记录（域名服务器记录）更新错误，将造成整个域名解析混乱、网站瘫痪。经查询，官方媒体新华网（）的域名也是由境外域名注册服务机构管理的，如果在迁移过程中发生安全事件，将带来难以评估的损失和负面影响。另外，我国很多知名互联网公司的主域名也是由境外机构提供的，如果发生安全事件，除了公司自身利益受损外，也会给我国整个互联网行业的发展和国际形象带来巨大打击。

二是转出完成后存在安全风险。域名服务本身需要系统化的专业能力，与国际顶尖的域名注册服务机构相比，国内94家注册服务机构中规模较大的注册服务机构不超过5家，其他机构服务水平参差不齐，安全防护能力还有待检验。随着域名转出数量的大幅增加，国内域名注册服务机构压力急剧增大，给域名持有者带来的安全风险也不容忽视。

2.域名注册服务机构的域名注册和管理能力值得怀疑

据CNNIC 2016年1月发布的《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2015年12月，我国域名总数为3102万个，其中“.CN”域名总数为1636万个，占比52.8%。“.COM”、“.NET”、“.ORG”、“.BIZ”、“.INFO”域名总数约为1291万个，占比41.7%。我国域名注册服务机构中，获批提供上述英文域名注册服务的机构仅有18家（共计94家）。面对大量海外域名迁回国内的业务量，仅靠现有的18家机构势必难以满足实际需要，其管理能力也将面临严峻考验。

三、对《征求意见稿》第三十七条的修改完善

综上所述，建议按照比例原则选择合适的域名管理方案。比例原则作为行政法的基本原则，是指行政主体在实施行政行为时，应当兼顾行政目标的实现和行政相对人权益​​的保护。如果行政目标的实现可能对相对人权益​​产生不利影响，则应当将这种不利影响限制在尽可能最小的范围和限度内，且两者应保持适当的比例。部门规章的修改作为行政立法的重要内容，也应当符合比例原则的要求。但第37条的规定不仅会给立法者带来上述法律风险、政策风险和安全风险，还会对域名持有人的权益造成严重损害，这显然不符合比例原则。 因此建议按照比例原则寻找更为恰当的方案，既能兼顾行政目标的实现，又能减少行政相对人的损害，实现目的与手段的适应与匹配。

首先，此次修改的目的是为了规范互联网域名服务活动，第37条的目的也是为了解决我国域名在境内外分离、执法难的问题，以达到总体预期目标。

其次，根据比例原则，可以在该条中增加由境内机构提供权威域名解析服务的规定。一是不会影响预期管理目标的实现。域名解析是域名与IP地址对应的唯一途径，如果强制将权威域名解析服务由境内机构提供，可以实现对唯一途径的绝对控制，完全满足域名侧的实际执法需要，有利于规范互联网域名服务活动。二是在实现预期目标的前提下，为境外域名持有者和相应的互联网接入服务提供者增加了更多的选择。

对于海外域名持有者来说，除了将域名转回国内交由境内域名注册服务机构管理外，还可以选择由境内机构提供权威的域名解析服务。多元化的选择无疑将减少对海外域名持有者的不利影响，他们付出的成本和因条款而受到的损害也将减少。

同样，对于互联网接入服务提供者，只有那些由境外域名注册服务机构管理并由境外机构权威解析的域名才应被禁止接入网络，这对互联网接入服务提供者也是有好处的。这样的规定不仅可以加强域名体系的安全管理，达到预期的监管目的，而且可以减少对相关主体的影响，增强规定的可操作性，避免一刀切，是一种较好的解决方案。具体修改方案如下：

“境内用于网络访问的域名应当由境内域名注册服务机构注册、由境内机构提供权威域名解析服务或由境内域名注册管理机构运营管理。

互联网接入服务提供者不得为在境内接入但非由境内域名注册服务机构管理、未经境内机构权威解析的域名提供网络接入服务。

四、结论

本次修改立足域名管理实际需要，增设了不少规定，为解决当前实践中存在的问题提供了法律依据，有利于规范互联网域名服务活动，促进中文域名和国家顶级域名的发展和应用，促进我国互联网健康发展。但就第37条而言，将给域名业务各方当事人的权益带来变化，甚至影响域名行业发展和域名秩序稳定。建议从平衡监管目标实现与相关主体及行业权益保护的角度，重新评估征求意见稿规定的方案，避免采取一刀切的做法。

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